Autor: Kurt O. Wörl
Demokratie lebt davon, dass Wahlen etwas verändern können. Doch immer mehr politische Entscheidungen werden durch Verfassungsziele, EU-Recht, internationale Verträge und institutionelle Strukturen langfristig dem demokratischen Prozess entzogen. Was als Schutz vor kurzfristigen Mehrheiten gedacht ist, kann so zur Fessel künftiger Mehrheiten werden.
Dieser Beitrag fragt, wann Institutionalisierung sinnvoll ist – und wann der Souverän – in Demokratien versteht man darunter das Volk – schlicht seiner politischen Macht beraubt wird.
Wenn Wahlen etwas ändern sollen
Eine Demokratie beweist sich nicht allein dadurch, dass alle vier oder fünf Jahre Wahlurnen aufgestellt, Stimmen ausgezählt und Regierungen ausgetauscht werden. Das Verfahren ist notwendig, aber sein politischer Sinn liegt an anderer Stelle: Wer eine Mehrheit gewinnt, muss innerhalb der Verfassung tatsächlich auch Dinge anders regeln können als die vorherige Mehrheit. Andernfalls bleibt vom Regierungswechsel allenfalls ein Personalwechsel übrig.
Das klingt selbstverständlicher, als es inzwischen ist. Moderne Demokratien in Europa haben ein dichtes Geflecht aus Verfassungsnormen, internationalen Verträgen, europäischem Recht, Gerichtsentscheidungen, unabhängigen Institutionen, langfristigen Verpflichtungen und öffentlich mitfinanzierten gesellschaftlichen Strukturen geschaffen. Vieles davon entstand aus guten Gründen. Manche dieser Bindungen schützen die Demokratie gerade davor, ihre eigenen Voraussetzungen im politischen Tagesgeschäft zu zerstören. Andere schreiben politische Entscheidungen über Jahre oder Jahrzehnte fest.
Zwischen beidem liegt aber eine Grenze, die selten explizit diskutiert wird. Dabei berührt sie den Kern demokratischer Herrschaft:
Wie viel Entscheidungsbefugnis darf eine demokratische Mehrheit heute einer künftigen Mehrheit dauerhaft entziehen?
Das Grundgesetz sagt in Artikel 20, alle Staatsgewalt gehe vom Volke aus und werde in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Dieser Satz verspricht mehr als die regelmäßige Auswahl des politischen Personals. Wahlen sollen Herrschaft zurechenbar und korrigierbar machen. Eine Regierung regiert auf Zeit. Sie darf scheitern und ihre Politik muss ebenfalls scheitern dürfen.
Genau diese Möglichkeit der Korrektur unterscheidet demokratische Politik von autoritärer. Wer mit der Steuerpolitik unzufrieden ist, kann eine Partei wählen, die andere Steuern verspricht. Wer die Energiepolitik ändern will, unterstützt eine andere politische Kraft. Dasselbe sollte grundsätzlich für Sicherheits-, Sozial-, Wirtschafts-, Einwanderungs-, Umwelt- oder Verkehrspolitik gelten. Eine Wahl, nach der zwar andere Politiker regieren, aber wesentliche Richtungsentscheidungen wegen übergeordneter Bindungen gar nicht mehr zur Disposition stehen, verliert ihre politische Bedeutung für die Machtausübung des Souveräns.
Hier wird sich ein gewichtiger Einwand erheben: Eine Demokratie, in der jede Mehrheit alles darf, wäre nicht unbedingt eine rechtsstaatliche und freie Demokratie.
Die notwendigen Fesseln der Mehrheit
Die deutsche Verfassungsordnung wurde gerade aus der Erfahrung errichtet, dass Mehrheiten und formell korrekte staatliche Verfahren keine hinreichende Gewähr für Freiheit bieten. Grundrechte, Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und unabhängige Gerichte begrenzen deshalb politische Mehrheiten. Selbst eine Regierung mit überwältigender parlamentarischer Unterstützung darf z.B. die freie Presse nicht verbieten, weil ihr die Berichterstattung missfällt. Sie darf Oppositionelle nicht ohne gesetzliche Grundlage einsperren, Eigentum nicht beliebig konfiszieren und Wahlen nicht abschaffen, weil sie deren Ergebnis beim nächsten Mal fürchtet.
Mehr noch: Bestimmte Festlegungen im Grundgesetz sind durch Artikel 79 Absatz 3 sogar einer verfassungsändernden Zweidrittelmehrheit für immer entzogen. Die Demokratie bindet sich hier bewusst selbst die Hände.
Das ist kein Widerspruch zur Volkssouveränität, sondern nach den Erfahrungen aus der Weimarer Republik eine ihrer Voraussetzungen. Wer nach einem Wahlsieg die Möglichkeit abschaffen will, selbst wieder abgewählt zu werden, benutzt Demokratie, um Demokratie zu beseitigen. Eine Verfassung muss daher nicht nur festlegen, wie politische Entscheidungen getroffen werden. Sie muss auch einen Bereich schützen, auf den politische Macht keinen Zugriff hat.
Hier zeigt sich ein Unterschied, der in der öffentlichen Debatte zunehmend verwischt wird. Es ist demokratietheoretisch nicht dasselbe, ob eine Verfassung dem Staat verbietet, bestimmte Freiheiten des Bürgers anzutasten, oder ob sie dem Staat bestimmte politische Staatsziele vorschreibt.
KI-Plauderei zum Thema
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Ein klassisches Freiheitsrecht schafft zunächst einen Raum, den die jeweilige Mehrheit respektieren muss. Meinungsfreiheit schreibt der Regierung nicht vor, welche Meinung richtig ist. Religionsfreiheit entscheidet nicht, welcher Glaube gesellschaftlich wünschenswert wäre. Eigentumsschutz legt keine konkrete Steuerpolitik fest. Solche Rechte begrenzen die Mittel, die Politik einsetzen darf, ohne ihr im Einzelnen das politische Ergebnis vorzugeben. Dass Grundrechte außerdem Schutzpflichten begründen können und die Trennung deshalb juristisch nicht absolut ist, ändert an diesem Unterschied nichts.
Materielle Staatsziele funktionieren jedoch anders. Sie sagen dem Staat, was er fördern, schützen oder anstreben muss. Damit geraten politische, womöglich ideologische Ziele in die Verfassung. Und zwar solche, die eine aktuelle Mehrheit den Entscheidungen künftiger Mehrheiten entziehen möchte. Das ist ein Problem, denn eine Verfassung steht eben nicht wie ein Koalitionsvertrag nach der nächsten Wahl wieder zur Disposition.
Wenn politische Ziele Verfassungsrang erhalten
Artikel 20a des Grundgesetzes ist dafür ein besonders anschauliches Beispiel. Seit 1994 verpflichtet er den Staat zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, seit 2002 ausdrücklich auch zum Schutz der Tiere. Die Norm nennt zudem die Verantwortung für künftige Generationen.
Man kann Umwelt- und Tierschutz für politisch richtig halten und trotzdem fragen, welche Folgen es hat, wenn solche Ziele Verfassungsrang erhalten. Denn Umweltschutz steht in der politischen Wirklichkeit nie allein. Er konkurriert mit Eigentumsrechten, wirtschaftlicher Freiheit, Energieversorgung, Mobilität, Wohnungsbau, Industriepolitik, Landwirtschaft und fiskalischen Interessen. Das sind klassische Gegenstände politischer Abwägung.
Solange der Gesetzgeber diese Abwägung selbst vornimmt, kann eine neue Mehrheit die Gewichte verschieben. Ein Staatsziel mit Verfassungsrang verändert die Lage. Es beseitigt die politische Abwägung nicht, zieht aber Grenzen, innerhalb derer sie stattfinden muss.
Wie weit diese Grenzen reichen können, zeigte der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021. Das Gericht leitete aus Artikel 20a in Verbindung mit den Grundrechten eine Pflicht ab, die Lasten künftiger Treibhausgasminderungen nicht so weit in die Zukunft zu verschieben, dass spätere Generationen mit drastisch eingeschränkten Freiheitsmöglichkeiten konfrontiert würden. Teile des damaligen Klimaschutzgesetzes genügten diesen Anforderungen nicht.
Das Gericht beschloss nicht, ob Deutschland Kernkraftwerke bauen, Verbrennungsmotoren verbieten, Gebäude dämmen oder Windräder errichten muss. Die konkrete Klimapolitik blieb Sache des Gesetzgebers. Trotzdem hatte sich der Rahmen verändert. Ein politisches Ziel war nicht länger nur Gegenstand parlamentarischer Zweckmäßigkeitsentscheidungen. Es begrenzte verfassungsrechtlich den zeitlichen Spielraum künftiger Gesetzgebung.
Wer das für sachlich richtig hält, kann die demokratietheoretische Wirkung trotzdem nicht wegdiskutieren. Gerade moralisch besonders überzeugende Ziele eignen sich hervorragend zur Verfassungsbindung. Das Problem beginnt jedoch, wenn man aus der moralischen Qualität eines Ziels folgt, dass künftige Mehrheiten darüber möglichst nicht mehr verfügen sollten. Auf diesem Wege ließe sich fast jedes große politische Anliegen verfassungsfest machen. Bezahlbares Wohnen ist wichtig. Soziale Sicherheit ebenfalls. Bildung, Digitalisierung, Generationengerechtigkeit, wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit, innere Sicherheit und kulturelles Erbe lassen sich ebenfalls mit guten Gründen zu Anliegen von überragender Bedeutung erklären.
Eine Verfassung, die all das verbindlich garantiert, wäre am Ende kein Rahmen für Politik mehr, sondern ein sehr schwer veränderbares Pflichtprogramm für Gesetzgeber und Regierung.
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Entwicklung bislang keineswegs schrankenlos vorangetrieben. 2025 nahm es etwa eine Verfassungsbeschwerde gegen das Klimaschutzprogramm der Bundesregierung nicht zur Entscheidung an; aus dem Klimabeschluss folgt also kein Anspruch darauf, dass Gerichte jede politisch als unzureichend empfundene Klimamaßnahme korrigieren. Diese Zurückhaltung des Gerichts ist wichtig. Sie beseitigt aber nicht die grundsätzliche Frage, wie viele materielle politische Zielsetzungen man überhaupt in eine Verfassung aufnehmen sollte.
Vielleicht sollte eine Verfassung gerade bei politisch besonders umstrittenen Fragen zurückhaltender sein als die Tagespolitik.
Der Vertrag mit der Vergangenheit
Ähnlich wirkt die Bindung durch internationale Verträge. Staaten müssen sich aufeinander verlassen können. Handelsregeln, Verteidigungsbündnisse, Menschenrechtsschutz, Grenzfragen oder gemeinsame Umweltstandards wären praktisch wertlos, könnte jede Regierung sie nach einer innenpolitisch schlechten Woche wieder kündigen. Internationale Vereinbarungen leben gerade davon, dass sie den politischen Augenblick überdauern.
Doch je tiefer ein Vertrag in die politische und wirtschaftliche Lebenswirklichkeit eines Landes eingreift und je schwerer seine Folgen später zu korrigieren sind, desto drängender stellt sich eine andere Frage: Reicht es für eine solche Bindung tatsächlich aus, dass Regierung und Parlament eines bestimmten historischen Augenblicks zustimmen?
Bei gewöhnlichen internationalen Verträgen spricht vieles dafür. Eine repräsentative Demokratie kann nicht jede außenpolitische Vereinbarung dem Volk zur Abstimmung vorlegen. Anders sieht es bei Entscheidungen aus, die staatliche Souveränität dauerhaft übertragen, die politische Ordnung grundlegend verändern oder den Bürgern eine Entscheidung von generationenübergreifender Tragweite auferlegen. Die Einführung einer gemeinsamen Währung gehört ebenso in diese Kategorie wie die Übertragung weitreichender Gesetzgebungskompetenzen oder der Versuch, der Europäischen Union eine Verfassung zu geben.
Gerade bei solchen Entscheidungen überzeugt der in Deutschland häufig zu hörende Hinweis nur begrenzt, das Grundgesetz sehe Volksabstimmungen eben nicht vor. Artikel 20 Absatz 2 sagt ausdrücklich, dass die Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt wird. Das Grundgesetz ist also keineswegs auf die Vorstellung festgelegt, der Bürger dürfe seinen politischen Willen ausschließlich dadurch äußern, dass er alle vier Jahre ein Parlament wählt.
Richtig ist allerdings auch: Aus diesem Satz allein ergibt sich noch kein jederzeit einsetzbares bundesweites Referendumsverfahren. Das Grundgesetz regelt Volksentscheide bislang nur für besondere Fälle, vor allem bei der Neugliederung des Bundesgebiets. Wer allgemeine bundesweite Volksabstimmungen ermöglichen wollte, müsste deshalb Verfahren, Gegenstände, Quoren und das Verhältnis zur parlamentarischen Gesetzgebung näher regeln und dafür voraussichtlich weitere Bestimmungen des Grundgesetzes ergänzen. Entsprechende Vorschläge sind im Bundestag seit Jahrzehnten mehrfach vorgelegt worden. Schon ein Gesetzentwurf von 1998 argumentierte ausdrücklich, die Möglichkeit unmittelbarer Demokratie sei in Artikel 20 Absatz 2 angelegt, müsse aber durch zusätzliche Verfassungsbestimmungen ausgestaltet werden.
Das ist etwas anderes als die Behauptung, Volksentscheide seien mit dem Grundgesetz grundsätzlich unvereinbar.
Andere europäische Demokratien waren bei Entscheidungen von solcher Tragweite weniger zurückhaltend. Dänemark ließ seine Bürger im Jahr 2000 über die Einführung des Euro abstimmen. Trotz breiter Unterstützung von Regierung, großen Oppositionsparteien, Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften lehnten 53,1 Prozent der Abstimmenden die gemeinsame Währung ab. Schweden tat dasselbe 2003. Dort stimmten 56,1 Prozent gegen die Einführung des Euro; die Beteiligung lag bei rund 80 Prozent. Die Regierung akzeptierte das Ergebnis, und Schweden behielt seine Krone.
Noch deutlicher wurde die Bedeutung direkter Legitimation beim Vertrag über eine Verfassung für Europa. Frankreich und die Niederlande legten ihn 2005 ihren Bürgern vor. In beiden Ländern wurde er abgelehnt; der Verfassungsvertrag trat deshalb nicht in Kraft. Erst danach begann der politische Prozess, der schließlich zum Vertrag von Lissabon führte.
Man muss die Ergebnisse dieser Referenden nicht begrüßen, um ihren demokratischen Wert zu erkennen. Gerade darin besteht der Sinn einer Abstimmung: Der Bürger darf anders entscheiden, als Regierung, Parlament, Wirtschaft, Medien oder gesellschaftliche Organisationen es für vernünftig halten. Sonst wäre die Abstimmung nur eine etwas aufwendige Form der Zustimmungserklärung.
Für Deutschland ließe sich daraus ein einfacher Grundsatz entwickeln. Je stärker eine internationale Vereinbarung die künftige politische Selbstbestimmung einschränkt, desto größer sollte das Gewicht unmittelbarer demokratischer Zustimmung sein. Eine neue Währung, eine erhebliche Übertragung staatlicher Kompetenzen oder eine grundlegende Veränderung der europäischen Verfassungsordnung sind keine gewöhnlichen Gesetzgebungsakte. Sie verändern den Rahmen, innerhalb dessen künftige Wahlen überhaupt noch Wirkung entfalten können.
Gerade deshalb reicht das Argument der parlamentarischen Legitimation hier nicht immer aus. Das Parlament besitzt sein Mandat für eine Wahlperiode. Ein Vertrag kann dagegen mehrere Generationen binden und politische Entscheidungen der Reichweite späterer parlamentarischer Mehrheiten entziehen. Je größer dieser Abstand zwischen der zeitlich begrenzten Legitimation der Entscheidungsträger und der Dauer ihrer Entscheidung wird, desto plausibler wird die Forderung, den eigentlichen Souverän selbst zu fragen.
Ein Referendum könnte darüber hinaus eine Funktion erfüllen, die im deutschen politischen System bislang kaum genutzt wird. Bei grundlegenden Fragen, in denen sich Parlament, Regierung und Bevölkerung über längere Zeit gegenüberstehen oder parlamentarische Mehrheiten keine eindeutige gesellschaftliche Entscheidung mehr erkennen lassen, kann eine Volksabstimmung politische Patt-Situationen auflösen. Nicht jede parlamentarische Meinungsverschiedenheit gehört deshalb vor das Volk. Bei klar abgrenzbaren Grundsatzentscheidungen kann der Volksentscheid aber eine Legitimation schaffen, die keine Koalitionsarithmetik ersetzen kann: Nach der Abstimmung weiß man, was die Mehrheit der Abstimmenden tatsächlich wollte.
Die Erfahrungen der deutschen Länder zeigen außerdem, dass direkte Demokratie mit dem parlamentarischen System durchaus zusammenleben kann. Bayern kennt Volksbegehren und Volksentscheide seit langem. Ein Volksentscheid muss dort stattfinden, wenn ein Zehntel der Stimmberechtigten ein zulässiges Volksbegehren unterstützt; lehnt der Landtag dessen Gesetzentwurf ab, kann er dem Volk sogar einen eigenen Gegenentwurf gleichzeitig vorlegen. Verfassungsänderungen des Landtags müssen ohnehin dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden. Das Parlament verschwindet dadurch nicht. Es erhält lediglich einen zweiten demokratischen Gesetzgeber neben sich: den Souverän selbst.
Natürlich löst direkte Demokratie nicht jedes Problem. Komplexe Verträge lassen sich schwer auf eine einzige Frage reduzieren. Kampagnen können emotionalisiert werden, wirtschaftlich starke Interessengruppen können versuchen, die öffentliche Meinung zu beeinflussen, und auch Mehrheiten können irren. Doch keines dieser Argumente ist ein Alleinstellungsmerkmal von Volksabstimmungen. Wahlkämpfe sind ebenfalls emotional, Interessenverbände beeinflussen auch Parlamente, und die Geschichte bietet keinen Anlass zu der Annahme, politische Irrtümer seien vor allem eine Spezialität der Bevölkerung.
Die stärkste Begründung internationaler Verträge bleibt ihre Verlässlichkeit. Hat ein Staat eine Verpflichtung übernommen, müssen seine Partner darauf vertrauen können. Eben deshalb sollte bei besonders tiefgreifenden und schwer reversiblen Bindungen die demokratische Legitimation am Anfang umso stärker sein. Eine Entscheidung, die vom Volk selbst getroffen wurde, besitzt sogar eine andere politische Bestandskraft als eine Vereinbarung, deren Kritiker Jahrzehnte später einwenden können, niemand habe die Bevölkerung je gefragt.
Der demokratische Maßstab wäre damit nicht, jeden Vertrag einem Referendum zu unterwerfen. Er wäre anspruchsvoller: Je mehr eine Entscheidung die politische Freiheit künftiger Mehrheiten beschränkt, desto stärker muss begründet werden, warum eine vorübergehende parlamentarische Mehrheit allein darüber verfügen darf.
Wer dem Souverän für Jahrzehnte die Hände bindet, sollte ihn zumindest vorher fragen, ob er die Fesseln haben möchte.
Verlässlichkeit verlangt Bindung.
Doch Bindung besitzt einen Preis. Eine nationale Parlamentsmehrheit kann ein einfaches Gesetz meist mit einer neuen Mehrheit ändern. Einen internationalen Vertrag kann sie häufig nur unter Einhaltung von Kündigungsfristen, politischen Bedingungen oder durch Neuverhandlungen verändern. Manche Verträge sehen kaum praktikable Austrittsmöglichkeiten vor. Andere lassen einen Austritt rechtlich zu, machen ihn wirtschaftlich und außenpolitisch jedoch außerordentlich kostspielig.
Damit entsteht eine besondere Form demokratischer Selbstbindung. Die Mehrheit von gestern schafft Rahmenbedingungen, die die Mehrheit von morgen nur noch unter erheblichen Kosten korrigieren kann.
Das ist nicht automatisch undemokratisch. Jede langfristige Politik erzeugt Folgen. Wer ein Kraftwerk baut, eine Autobahn finanziert oder Schulden aufnimmt, bindet ebenfalls kommende Regierungen. Demokratie kann nicht verlangen, dass jede Entscheidung am Morgen nach einer Wahl folgenlos rückgängig gemacht werden kann.
Deshalb genügt die bloße Feststellung einer Bindung noch nicht. Entscheidend ist ihre politische Reichweite. Je mehr Politikfelder dauerhaft festgelegt werden, je detaillierter die Vorgaben sind und je höher die Kosten einer Revision ausfallen, desto stärker verschiebt sich Macht von wechselnden parlamentarischen Mehrheiten hin zu früheren Entscheidungen.
In besonders konzentrierter Form lässt sich dieses Problem an der Europäischen Union beobachten.
Europa als demokratische Selbstbindung
Die Europäische Union ist keine fremde Macht, die den Mitgliedstaaten von außen Regeln auferlegt. Deutschland hat ihr durch Verträge Hoheitsrechte übertragen. Das Grundgesetz sieht diese europäische Integration in Artikel 23 ausdrücklich vor. Das Bundesverfassungsgericht hat im Lissabon-Urteil von 2009 zugleich betont, dass die Übertragung demokratisch verantwortet werden muss und die Bundesrepublik nicht unbegrenzt politische Entscheidungsmacht aus der Hand geben darf.
Auch die EU besitzt keine Allzuständigkeit. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung darf sie nur in Bereichen tätig werden, in denen die Mitgliedstaaten ihr Kompetenzen übertragen haben. Für nicht ausschließliche Zuständigkeiten gelten zusätzlich Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.
Innerhalb dieser Zuständigkeiten kann europäisches Recht jedoch tief in nationale Politik eingreifen.
Artikel 288 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union unterscheidet mehrere Rechtsakte. Eine EU-Verordnung gilt unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Ein deutscher Bundestag muss sie nicht erst in ein deutsches Gesetz verwandeln und kann ihren Inhalt auch nicht durch ein späteres Bundesgesetz beiseiteschieben. Eine Richtlinie legt dagegen ein verbindliches Ergebnis fest, überlässt den Mitgliedstaaten grundsätzlich aber Form und Mittel der Umsetzung.
Hinzu kommt der Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Kollidiert anwendbares Unionsrecht mit nationalem Recht, darf die entgegenstehende nationale Regelung im konkreten Fall grundsätzlich nicht angewandt werden. Sie verschwindet damit nicht aus dem Gesetzbuch; zu behaupten, die EU „hebe deutsche Gesetze auf“, wäre juristisch nicht korrekt. Politisch kann die Wirkung dennoch sehr ähnlich sein: Der nationale Gesetzgeber kann eine Regelung nicht mehr nach eigenem Ermessen vollziehen, solange die unionsrechtliche Bindung besteht. Die dem Vertrag von Lissabon beigefügte Erklärung Nr. 17 erinnert ausdrücklich an diesen Vorrang.
Man muss die Konsequenz nur auf eine gewöhnliche Wahlentscheidung übertragen. Eine neue Mehrheit im Bundestag kann das deutsche Datenschutzrecht nicht so verändern, als gäbe es die unmittelbar geltende Datenschutz-Grundverordnung nicht. Sie kann in Bereichen unionsrechtlicher Harmonisierung auch Wirtschafts-, Umwelt-, Verbraucher- oder Wettbewerbsrecht nicht vollständig nach eigenen Vorstellungen gestalten. Der politische Handlungsspielraum ist dort deutlich eingeschränkt.
Das hat Vorteile. Ein gemeinsamer Markt funktioniert kaum, wenn 27 Staaten jeden Dienstag neue widersprüchliche Regeln beschließen. Unternehmen profitieren von gemeinsamen Normen, Bürger von grenzüberschreitenden Rechten. Kleinere Mitgliedstaaten gewinnen Einfluss auf Entscheidungen, die sie allein kaum gestalten könnten. Gemeinsame europäische Regeln können außerdem nationale Machtmissbräuche begrenzen.
Die andere Seite dieser Ordnung wird seltener ausgesprochen: Je umfangreicher die europäische Rechtsetzung wird, desto weniger kann eine nationale Wahl allein etwas verändern.
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Spannung wiederholt thematisiert. Im Lissabon-Urteil bestand es auf einem hinreichenden Raum nationaler politischer Gestaltung. Im Urteil zum Anleihekaufprogramm PSPP von 2020 ging es sogar so weit, eine unionsrechtliche Kompetenzüberschreitung zu beanstanden und damit die äußerste deutsche Kontrollreserve gegenüber europäischen Organen sichtbar zu machen. Das Urteil war selbst höchst umstritten. Gerade dieser Konflikt zeigt jedoch, dass demokratische Zuständigkeit keine rein theoretische Frage ist.
Dabei wäre es ebenfalls falsch, die europäische Integration als endgültig irreversibel darzustellen. Artikel 50 des EU-Vertrags erlaubt einem Mitgliedstaat ausdrücklich den Austritt. Großbritannien hat bewiesen, dass diese Möglichkeit praktisch existiert.
Das Gegenargument lautet daher: Wer eine andere Europapolitik will, kann sie demokratisch wählen und notfalls sogar für den Austritt stimmen.
Formal stimmt das. Politisch liegt zwischen der Änderung einer einzelnen Regel und dem Austritt aus einem ganzen Rechts- und Wirtschaftsraum allerdings ein gewaltiger Abstand. Wenn die einzige realistische Möglichkeit, eine Vielzahl einzelner politischer Bindungen grundsätzlich zurückzugewinnen, im Verlassen der gesamten Union besteht, ist Reversibilität zwar vorhanden, aber nur zu einem sehr hohen Preis.
Eine Tür ist auch dann eine Tür, wenn hinter ihr ein Abgrund beginnt. Besonders einladend wird der Ausgang dadurch nicht.
Die unterschätzte Eigenschaft demokratischer Politik:
Revisionsfähigkeit
Aus diesen Beispielen ergibt sich ein brauchbarer Maßstab: die Revisionsfähigkeit politischer Entscheidungen.
Demokratie braucht Bindungen. Aber nicht jede Bindung ist gleich. Man sollte fragen, wie weit eine Entscheidung reicht, wie lange sie wirkt, wie konkret sie spätere Politik festlegt und unter welchen Bedingungen eine neue Mehrheit sie verändern kann.
Eine Grundrechtsgarantie, die Folter verbietet, soll gerade nicht politisch reversibel sein. Ihr Sinn besteht darin, bestimmte staatliche Mittel endgültig auszuschließen. Anders liegt die Sache bei der Frage, wie viel Kohlendioxid eine Volkswirtschaft in einem bestimmten Jahr ausstoßen darf, welche Energieformen gefördert werden, welche Fahrzeuge zugelassen, welche Industrien reguliert oder wie Sozialleistungen ausgestaltet werden. Hier handelt es sich um politische Abwägungen, bei denen demokratischer Streit nicht als Defekt, sondern als Normalzustand betrachtet werden sollte.
Je stärker solche Entscheidungen auf Verfassungs-, Vertrags- oder supranationaler Ebene verankert werden, desto mehr verwandelt sich Politik in den bloßen Vollzug früherer Bindungen.
Das kann einer Regierung sogar sehr gefallen. Politische Verantwortung lässt sich recht bequem verteilen, wenn unangenehme Entscheidungen angeblich „alternativlos“ sind. Mal verlangt es Karlsruhe, mal Europa, mal ein Vertrag, mal eine internationale Verpflichtung. Jede einzelne Begründung kann korrekt sein. In ihrer Summe entsteht jedoch ein merkwürdiges demokratisches Schauspiel: Die Bürger wählen Regierungen, und die Regierungen erklären anschließend, warum zahlreiche wichtige Dinge leider nicht zur Wahl standen.
Das Wort „alternativlos“ ist deshalb demokratietheoretisch überaus verdächtig. Wo tatsächlich keine Alternative zulässig ist, wird nicht politisch entschieden. Wo Alternativen nur teuer oder unbequem sind, sollte man wenigstens offen darüber sprechen.
Zivilgesellschaft zwischen Freiheit und Institution
Noch schwieriger wird die Grenzziehung bei NGOs, Verbänden, Stiftungen und anderen gesellschaftlichen Organisationen. Eine freie Gesellschaft lebt davon, dass Bürger sich zusammenschließen, Interessen vertreten, Regierungen kritisieren und politische Forderungen erheben. Umweltverbände, Gewerkschaften, Unternehmerverbände, Kirchen, Bürgerinitiativen und Menschenrechtsorganisationen benötigen keine demokratische Legitimation im Sinne einer Wahl. Sie üben keine Staatsgewalt aus. Sie sprechen für ihre Mitglieder oder für Anliegen, die sie für richtig halten.
Problematisch wird es erst, wenn die Trennung zwischen unabhängiger Interessenvertretung und staatlich gestützter politischer Infrastruktur unscharf wird.
Der Bund finanziert beispielsweise über Programme wie „Demokratie leben!“ zahlreiche Projekte zivilgesellschaftlicher Organisationen. Für 2026 wurden für dieses Programm rund 186,5 Millionen Euro veranschlagt. Man kann viele dieser Projekte sachlich sinnvoll finden. Extremismusprävention, Opferberatung oder politische Bildungsarbeit können Aufgaben erfüllen, für die staatliche Behörden allein ungeeignet sind.
Demokratietheoretisch entsteht trotzdem eine Frage: Wer entscheidet, welche gesellschaftlichen Akteure mit Steuergeld dauerhaft gestärkt werden?
Sobald Organisationen nicht nur soziale Dienstleistungen erbringen, sondern politische Begriffe prägen, Gesetzgebung kommentieren, Kampagnen führen oder Politiker öffentlich unter Druck setzen, handelt es sich um legitime politische Akteure. Gerade deshalb sollte man sie nicht gleichzeitig als eine irgendwie neutrale „Zivilgesellschaft“ behandeln. Sie vertreten Interessen und Wertvorstellungen wie andere Verbände auch.
Staatliche Finanzierung macht diese Interessen nicht illegitim. Sie verändert aber die Konkurrenzbedingungen. Eine Bürgerinitiative, die ihre Arbeit aus Mitgliedsbeiträgen finanziert, tritt anders auf als eine professionell ausgestattete Organisation mit mehrjährigen Förderstrukturen, hauptamtlichem Personal und institutionellen Kontakten. Wenn der Staat bestimmte politische Milieus dauerhaft mitfinanziert, besteht zumindest die Gefahr eines Kreislaufs: Der Staat wählt gesellschaftliche Partner aus, diese Partner wirken auf politische Debatten ein und begründen ihrerseits die Notwendigkeit weiterer staatlicher Programme.
Politische Stiftungen zeigen, dass dieses Problem keineswegs nur NGOs im engeren Sinne betrifft. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2023 wurde die Finanzierung parteinaher politischer Stiftungen auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage gestellt. Das Gericht hatte beanstandet, dass die staatliche Förderung in den politischen Wettbewerb eingreift und deshalb gesetzlicher Regelung bedarf.
Die richtige Antwort kann nicht darin bestehen, solche Organisationen mundtot zu machen oder staatliche Förderung grundsätzlich zu verbieten. Sie liegt vielmehr in Transparenz, zeitlicher Begrenzung, klaren Förderkriterien und politischer Offenheit. Wer politische Interessen vertritt, darf das tun. Er sollte nur nicht den Nimbus einer überparteilichen moralischen Instanz beanspruchen, während seine institutionellen Voraussetzungen zu einem erheblichen Teil aus öffentlichen Mitteln stammen.
Eine pluralistische Gesellschaft braucht organisierte Interessen. Eine Demokratie sollte aber vorsichtig werden, sobald sie sich ihre bevorzugte Zivilgesellschaft selbst finanziert.
Der stärkste Einwand
Gegen diese gesamte Argumentation lässt sich ein ernstzunehmender Vorwurf erheben: Sie unterschätze die Kurzsichtigkeit demokratischer Mehrheiten.
Regierungen denken in Wahlperioden. Klimawandel, Staatsverschuldung, Infrastruktur, Verteidigung und demografische Veränderungen wirken über Jahrzehnte. Ohne langfristige Verpflichtungen könnte jede Regierung Investitionen ihrer Vorgänger abbrechen, internationale Zusagen widerrufen und unangenehme Lasten der nächsten Generation überlassen. Minderheiten wären schwankenden Stimmungen ausgesetzt. Internationale Partner könnten demokratischen Staaten nicht vertrauen. Die europäische Integration würde durch permanente nationale Sonderwege handlungsunfähig.
Auch Gerichte begrenzen Mehrheiten nicht aus politischer Eitelkeit. Sie schützen Rechte gerade dann, wenn deren Inhaber keine parlamentarische Mehrheit besitzen. Internationale Menschenrechtsverträge erschweren es Regierungen, grundlegende Schutzstandards nach innenpolitischer Stimmungslage abzusenken. Europäische Regeln verhindern, dass nationale Mehrheiten ihre Nachbarn durch Protektionismus oder willkürliche Marktbarrieren belasten.
All das stimmt.
Eine rein plebiszitäre Vorstellung von Demokratie, nach der die jeweilige Mehrheit jederzeit über alles verfügen dürfte, wäre weder liberal noch besonders stabil. Institutionelle Selbstbindung gehört zur Zivilisation demokratischer Herrschaft.
Das beantwortet jedoch noch nicht die Frage nach ihrem Umfang.
Man kann anerkennen, dass ein Sicherheitsgurt sinnvoll ist, ohne daraus zu folgern, dass der Fahrer deshalb auch das Lenkrad abgeben sollte.
Die liberale Demokratie muss ihre Verfahren, Freiheitsrechte und Voraussetzungen gegen zufällige Mehrheiten schützen. Je weiter sie darüber hinaus konkrete politische Ergebnisse festschreibt, desto stärker begründungsbedürftig wird die Bindung. Langfristigkeit allein genügt nicht. Fast jedes große politische Problem reicht über eine Wahlperiode hinaus. Würde dieses Argument ausreichen, ließe sich der größte Teil der Politik der gewöhnlichen demokratischen Revision entziehen.
Wenn Wähler wieder wirksam werden wollen
An dieser Stelle bekommt der Aufstieg populistischer und systemkritischer Parteien eine Bedeutung, die über die üblichen Erklärungen ihres Erfolgs hinausgeht. Natürlich wählen Menschen die AfD aus sehr unterschiedlichen Gründen. Zuwanderung, wirtschaftliche Unsicherheit, Energiepolitik, Unzufriedenheit mit der Regierung, kulturelle Konflikte, Protest gegen etablierte Parteien und bei einem Teil der Anhängerschaft auch grundsätzlich andere Vorstellungen von Staat und Gesellschaft spielen zusammen. Wer ihren Aufstieg auf eine einzige Ursache zurückführt, macht es sich zu einfach.
Trotzdem fällt inzwischen etwas auf, das unmittelbar mit der politischen Revisionsfähigkeit zu tun hat. Im August 2026 erreicht die AfD im ARD-DeutschlandTREND bundesweit 28 Prozent und liegt damit vor allen anderen Parteien. Zugleich meint erstmals mehr als die Hälfte der Bundesbürger, Deutschland brauche nicht lediglich einzelne Kurskorrekturen, sondern einen grundlegenden Wandel. Besonders stark ist dieser Wunsch unter AfD-Anhängern und in Ostdeutschland.
In Sachsen-Anhalt steht die AfD wenige Wochen vor der Landtagswahl bei 41 Prozent, gegenüber 20,8 Prozent bei der Wahl 2021. 44 Prozent der Befragten würden dort inzwischen eine AfD-geführte Landesregierung bevorzugen. Noch aufschlussreicher ist eine andere Zahl: 36 Prozent trauen der AfD am ehesten zu, die wichtigsten Aufgaben des Landes zu lösen. Fünf Jahre zuvor waren es gerade neun Prozent. In Mecklenburg-Vorpommern liegt die Partei bei 36 Prozent; auch dort hat sich das Vertrauen in ihre Problemlösungskompetenz gegenüber 2021 auf zahlreichen Politikfeldern stark erhöht.
Solche Zahlen lassen sich nicht mehr überzeugend allein mit einem politischen Denkzettel erklären. Ein wachsender Teil der Wähler erwartet offenbar tatsächlich, dass diese Partei Dinge verändert, die andere Parteien nicht verändert haben oder nicht verändern konnten.
Damit schließt sich der Kreis zur Ausgangsfrage dieses Beitrags.
Wer über Jahre den Eindruck gewinnt, seine Stimme könne zwar Regierungsparteien schwächen, Minister austauschen und Koalitionen verändern, grundlegende politische Richtungsentscheidungen blieben davon aber erstaunlich unberührt, wird irgendwann nach einer stärkeren Form politischer Wirksamkeit suchen. Er wählt dann möglicherweise nicht mehr die Partei, deren Programm ihm in allen Einzelheiten am nächsten steht. Er wählt diejenige, von der er erwartet, dass sie überhaupt noch etwas aufbricht.
Das ist ein anderer Vorgang als gewöhnlicher Protest.
Der Protestwähler sagt: Ihr habt schlecht regiert, deshalb wähle ich jemand anderen. Der politisch ohnmächtig gewordene Wähler sagt: Mit den üblichen Parteien ändert sich ohnehin nichts Grundsätzliches; also wähle ich jemanden, der bereit ist, die Regeln, Bindungen und politischen Übereinkünfte selbst infrage zu stellen.
Ich vermute darin auch eine gewisse Lust an politischer Disruption. Und mit Disruptionen gelang es der US-Regierung unter Donald Trump ja erstaunlich gut, verhärtete Strukturen im betoniert geglaubten Establishment aufzubrechen. Das mag manch frustrierten Wähler hierzulande durchaus inspirieren.
Darin könnte ein Teil der gegenwärtigen Stärke populistischer Parteien liegen. Sie versprechen nicht nur eine andere Politik. Sie versprechen, die Voraussetzungen wiederherzustellen, unter denen andere Politik überhaupt möglich wird.
Ob sie dieses Versprechen erfüllen könnten, steht auf einem anderen Blatt. Manche ihrer Forderungen wären verfassungsrechtlich unzulässig, andere europarechtlich nur schwer durchsetzbar, wieder andere wirtschaftlich oder außenpolitisch kostspielig. Auch populistische Parteien könnten an den institutionellen Bindungen scheitern, die sie kritisieren. Und selbstverständlich besteht die Gefahr, dass im Namen zurückgewonnener Volkssouveränität gerade jene rechtsstaatlichen Grenzen angegriffen werden, ohne die demokratische Herrschaft zur bloßen Mehrheitsherrschaft würde.
Doch wer darauf nur mit dem Hinweis antwortet, die institutionellen Bindungen seien nun einmal rechtlich notwendig oder politisch vernünftig, verfehlt das Problem. Denn die Frage lautet aus Sicht dieser Wähler nicht zuerst, ob jede einzelne Bindung juristisch korrekt zustande gekommen ist. Sie lautet viel schlichter:
„Warum soll ich eine andere Politik wählen,
wenn sie anschließend nicht durchgesetzt werden kann?“
Eine Demokratie gerät in Schwierigkeiten, wenn sie darauf keine überzeugende Antwort mehr geben kann.
Die Fesseln werden politisch
Westliche Demokratien haben aus guten Gründen gelernt, dem Augenblick zu misstrauen. Sie schützen Minderheiten, teilen Macht, binden Regierungen an Recht und sichern internationale Verlässlichkeit. Eine freiheitliche Demokratie kann auf diese Fesseln nicht verzichten.
Sie hat jedoch zunehmend auch begonnen, politischen Mehrheiten selbst zu misstrauen.
Materielle Staatsziele werden in Verfassungen geschrieben. Internationale Verträge legen politische Handlungsmöglichkeiten auf Jahrzehnte fest. Europäische Rechtsetzung verlagert Entscheidungen in ein mehrstufiges System, in dem nationale Mehrheiten allein häufig nicht mehr entscheiden können. Gerichte gewinnen durch die Auslegung weit gefasster Verfassungsnormen Einfluss auf politische Abwägungen. Institutionell geförderte Organisationen werden Teil dauerhafter politischer Strukturen. Jede einzelne dieser Entwicklungen besitzt ihre Begründung. Erst in ihrer Summe wird sichtbar, was sich verändert hat.
Immer mehr Politik wird von früheren Mehrheiten für spätere Mehrheiten vorentschieden.
Das bleibt solange relativ unauffällig, wie die politischen Mehrheiten ähnliche Ziele verfolgen. Eine Regierung bindet sich international an eine bestimmte Richtung, die folgende Regierung hält diese Richtung ebenfalls für richtig, die dritte ebenso. Dann erscheint die Bindung kaum als Einschränkung. Erst wenn eine größere Zahl von Bürgern einen wirklichen Richtungswechsel verlangt, wird sichtbar, wie schwer das politische Schiff inzwischen zu wenden ist.
Genau das scheint gegenwärtig zu geschehen.
Wenn eine Partei bundesweit fast dreißig Prozent erreicht und in einzelnen ostdeutschen Ländern Größenordnungen um vierzig Prozent, sollte man sich nicht allein fragen, warum so viele Menschen gerade diese Partei wählen. Ebenso interessant ist, warum so viele offenbar glauben, dass erst eine systemkritische Partei wieder Veränderungen herbeiführen könne, die sie den etablierten Parteien nicht mehr zutrauen.
Dabei spielt ein eigentümlicher Mechanismus eine Rolle. Je erfolgreicher etablierte Politik ihre Entscheidungen gegen spätere Revision absichert, desto radikaler muss jene politische Kraft auftreten, die diese Entscheidungen wieder öffnen will. Wer nur einen Steuersatz verändern möchte, braucht eine parlamentarische Mehrheit. Wer eine europarechtlich festgelegte Regel verändern möchte, braucht möglicherweise Mehrheiten in mehreren Staaten und europäischen Institutionen. Wer eine verfassungsrechtliche Bindung ändern möchte, benötigt Zweidrittelmehrheiten oder stößt sogar an unveränderliche Verfassungsgrundsätze. Wer ein ganzes Geflecht solcher Bindungen infrage stellt, muss schließlich versprechen, mit den bisherigen politischen Konventionen zu brechen.
So kann die institutionelle Absicherung politischer Entscheidungen paradoxerweise jene Parteien stärken, die besonders radikale Veränderungen versprechen.
Das ist keine Rechtfertigung des Populismus. Es ist eine Warnung an die etablierte Demokratie.
Sie sollte sich nicht damit begnügen, immer neue Schutzwälle gegen unerwünschte Wahlergebnisse zu errichten. Je stärker der Eindruck entsteht, eine bestimmte politische Richtung werde unabhängig vom Ausgang künftiger Wahlen institutionell abgesichert, desto mehr bestätigt man ausgerechnet jene Erzählung, von der populistische Parteien leben: dass innerhalb des bestehenden Systems wirkliche Veränderung nicht mehr möglich sei.
Damit entsteht ein gefährlicher Kreislauf. Aus Sorge vor politischen Mehrheiten werden Entscheidungen stärker gebunden. Die Bindungen verstärken bei einem Teil der Wähler das Gefühl politischer Ohnmacht. Dieses Gefühl treibt sie zu Parteien, die einen Bruch mit den bestehenden Strukturen versprechen. Deren Erfolg wiederum gilt als Begründung dafür, weitere Entscheidungen dem Zugriff solcher Mehrheiten zu entziehen.
Am Ende misstrauen beide Seiten der Demokratie: die einen, weil sie glauben, dass Wahlen nichts mehr bewirken; die anderen, weil sie fürchten, dass Wahlen zu viel bewirken könnten.
Eine freiheitliche Demokratie wird diesen Konflikt nicht lösen, indem sie sämtliche Bindungen beseitigt. Grundrechte, Rechtsstaat, Gewaltenteilung und die Möglichkeit des demokratischen Machtwechsels dürfen niemals zur Disposition einer einfachen Mehrheit stehen. Gerade sie ermöglichen erst den politischen Streit.
Bei gewöhnlicher Sachpolitik muss jedoch ein anderer Grundsatz gelten. Eine verlorene politische Auseinandersetzung muss später wieder aufgenommen werden können. Eine neue Mehrheit muss Steuerpolitik, Energiepolitik, Einwanderungspolitik, Sozialpolitik oder wirtschaftliche Regulierung in erheblichem Umfang anders gestalten dürfen als ihre Vorgänger. Nicht schrankenlos, nicht ohne Kosten und nicht unter Verletzung der Rechte anderer. Aber so, dass ein Wähler vernünftigerweise erwarten kann, mit einer anderen Mehrheit auch eine andere Politik zu bekommen.
Darin liegt vielleicht die wichtigste demokratische Aufgabe der kommenden Jahre. Nicht jede politische Errungenschaft muss gegen ihre möglichen Gegner abgesichert werden. Wer von seiner eigenen Politik überzeugt ist, sollte bereit sein, sie auch morgen wieder vor den Wählern zu verteidigen.
Denn eine Demokratie zeigt ihre Stärke nicht darin, wie dauerhaft eine Generation ihre Überzeugungen festschreiben kann. Sie zeigt sie darin, dass sie auch der nächsten Generation das Recht lässt, sich anders zu entscheiden.
Der Souverän darf irren. Er darf seine Meinung ändern. Und vor allem muss er die Möglichkeit behalten, aus dieser veränderten Meinung politische Wirklichkeit zu machen.
Sonst wird aus dem Wahlrecht irgendwann nur noch das Recht, darüber zu entscheiden, wer die bereits getroffenen Entscheidungen verwaltet.
Und dann sollte niemand überrascht sein, wenn immer mehr Wähler ihre Hoffnung ausgerechnet auf jene setzen, die versprechen, die Fesseln zu sprengen.
